Utmanar rätten

Åtta år efter tillträdet har FNs konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning fortfarande låg status i svenska domstolar. Det vill juristen Andrea Bondesson ändra på.
Den 13 november 2008 ratificerar Sveriges riksdag FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Konventionen som tydliggör de mänskliga rättigheternas betydelse ur ett funktions­hinderperspektiv hade antagits av världssamfundets generalförsamling två år tidigare och börjat gälla våren 2008.
Innan Sverige som 41:a stat tillträdde konventionen lät regeringen utreda i vilken utsträckning den svenska lagstiftningen överensstämde med kraven i konventionen och om något behövde ändras för att staten skulle anses leva upp till sitt åtagande. Utredningens slutsats blev att allt var frid och fröjd. Sverige uppfyllde redan de absoluta kraven i konventionen och några lagändringar behövde inte göras, ansåg utredaren och fick medhåll från regeringen och i slutänden riksdagen.
I dagarna har det gått åtta år sedan riksdagen fattade beslutet att tillträda konventionen. Under åren som följt har konventionen tagit allt större plats i det funktionshinderpolitiska samtalet, men på andra områden har den haft svårt att få genomslag. Ett sådant är domstolarna, konstaterar juristen Andrea Bondesson.
– Idag har konventionen en svag, för att inte säga mycket svag ställning i rättsliga sammanhang, säger Andrea Bondesson.
Hon jobbar sedan början av förra året inom projektet Från snack till verkstad som drivs av Handikappförbunden och syftar till att Sverige ska bli bättre på att tillämpa konventionen i praktiken. En viktig del av det arbetet handlar om hur domstolarna väger in konventionens rättigheter i sina resonemang och domslut.
– I och med att Sverige konstaterade att tillräcklig normharmoni föreligger och att vår lagstiftning lever upp till de absoluta kraven i konventionen följer en skyldighet att tillämpa det som kallas normkonform tolkning av lagen när det krävs för att uppfylla konventionen.
– Det innebär att domstolar och myndigheter tolkar svensk lagstiftning, till exempel skollagen, utifrån vad konventionen kräver i frågor om utbildning. Det är inte ett särskilt vanligt argument. Det finns enligt min uppfattning en viss ovilja hos domstolarna att göra detta.
Normkonforma tolkningar kan inte gå utöver vad lagen ger utrymme för. Det gäller att hålla sig inom ramen för lagstiftningen.
– När det gäller funktionshinderfrågorna är det inte så ofta lagstiftningen i sig som är problemet. Istället kan problemet ligga i en praxis och inte i själva lagstiftningens ordalydelse. I det läget kan man komma in med konventionen och hävda att en annan tolkning bör göras.
Ett tydligt exempel på detta är LSS, menar Andrea Bondesson. En lagstiftning som i grunden är bra och där det finns förarbeten som ger stort utrymme för att uppnå lagens mål, att personer med funktionsnedsättning ska kunna leva som andra.
– Idag ser vi en allt mer strikt tillämpning av denna lagstiftning. Där menar jag att man kan argumentera utifrån funktionsrättskonventionen. Till exempel genom att använda artikel 19 som handlar om rättigheter för att kunna leva ett självständigt och oberoende liv. Den artikeln tillsammans med andra delar av konventionen kan man ta in för att komma tillbaka till LSS så som framgår av förarbetena och även för att uppnå det syfte LSS har som stämmer väl överens med funktionsrätts­konventionen.
Konkret innebär detta den som överklagar ett fall i domstol måste åberopa konventionen i sin argumentation. Något som kanske inte är självklart enkelt för en lekman, men som enligt Andrea Bondesson inte behöver vara allt för komplicerat.
– Ett tänkbart sätt är att åberopa artikel 19 för att tolka målparagrafen i LSS som säger att man ska kunna leva som andra. Man kan även använda konventionens artikel 19 tillsammans med artikel 3, om de allmänna principerna, för att tolka paragraf 6 i LSS som handlar om självbestämmande och medbestämmande, säger Andrea Bondesson.
En utmaning är att öka kunskapen om konventionen, inte minst inom rättsväsendet. När Domstolsverket frågade domare och jurister svarade bara en femtedel att de kände till något av innehållet i konventionen medan merparten av gruppen bara kände till att den existerade.
– Det jag tror är viktigt är att hela tiden ha en väl underbyggd argumentation där man steg för steg redogör för konventionens innehåll, att den är bindande för staten, vad det innebär för domstolen och vilka skyldigheter domstolen har. Det är även viktigt att få med det rättsliga stödet för detta. Du måste ha med praxis och förarbeten. Hela tiden ha med det rättsliga stödet för varför domstolen ska titta på det här.
– Sedan måste man också veta hur normkonform tolkning går till, hur tillämpar du det här i praktiken. Så visst, det ställer krav men jag tror att det är nödvändigt att börja där.
Sammantaget krävs det en bred ansats för att få genomslag för den här typen av resonemang, tror Andrea Bondesson.
– Det är något som funktions­hinder­rörelsen måste göra gemensamt. Som enskild individ kan du föra in det här vid en klagan, men jag tror att det behövs att man gör det här på bred front och i stor utsträckning utifrån en väl underbyggd argumentation för att förmå domstolarna att inse det här är något de måste titta på.
Men att driva processer är kostnads­krävande. För att på det viset skapa en bred front i frågan måste organisationerna vara beredda att skjuta till resurser, menar Andrea Bondesson.
– Ett mindre resurskrävande sätt är att hjälpa sina medlemmar till det grundläggande, att åberopa konventionen och ge information om hur man lätt kan gå till väga vid en överklagan. Det handlar om att upplysa och uppmuntra till att ta in konventionen över huvudtaget.
Kanske ligger ändå frågan rätt i tiden? Internationell rätt har blivit en allt större fråga i svenska domstolar, inte minst till följd av EU-rättens intåg på 1990-talet. Andrea Bondesson håller fram Europakonventionens intåg i svensk rättstillämpning som ett inspirerande exempel.
– Innan europakonventionen blev svensk lag började domstolarna att göra normkonforma tolkningar i ganska stor utsträckning efter att Sverige fällts flera gånger i europadomstolen. Så det finns praxis som visar att det här går att göra.
Samtidigt finns det några besvärande olikheter i jämförelsen med europa­konventionen. Jurister brukar framhålla att europakonventionen är skriven på ett sätt som bättre än FN-konventionerna harmonierar med den svenska rättstraditionen och den har också en internationell domstol som utformar praxis för hur konventionen ska tolkas.
– Europadomstolens domar är bindande för Sverige. Övervakningskommittén för funktionsrättskonventionen tar emot enskilda klagomål men deras utfall är inte bindande. Kommitténs slutsatser kan
fortfarande ge en negativ publicitet för Sverige men de har ju inte alls samma tyngd.
Är det något man kan påverka?
– Det handlar kanske om vilken mängd ärenden som tas till kommittén. Om fler klagomål tas dit kan det leda till någon form av påverkan. Kommitténs beslut och sammanfattande slutsatser i enskilda klagomål kan användas i funktionshinderrörelsens påverkans­arbete.
En annan pågående utveckling som kan tala för att FN-konventionen kan få större tyngd är regeringens ambition att gör FNs barnkonvention till en del av svensk lag. Om barnkonventionen blir lag kan den åberopas direkt i domstolarna som då måste avgöra hur dess artiklar ska tolkas i en svensk kontext.
Parallellt höjs flera röster för att även FNs konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ska inkorporeras i lagstiftningen. Kravet kommer från flera håll inom funktionshinderrörelsen och har stöd bland enskilda ledamöter i riksdagen. Andrea Bondesson menar att en inkorporering skulle ha många fördelar men att det också kan finnas nackdelar.
– Om den väl är genomförd som lag så kan det bli svårare att ställa krav på lagstiftningen i övrigt. Nu när den inte är genomförd som lag så kan det vara lättare att använda den i påverkansarbetet för att kräva andra förändringar.
– Å andra sidan kan ju staten bli mer beredvillig att ändra annan lagstiftning för att slippa tillämpa konventionen direkt. Så det går i båda riktningar skulle jag säga.
Inom projektet Från snack till verkstad väntar nu konkret arbete med att ta fram vägledningar och stödmaterial till både enskilda och organisationer inom funktionshinderrörelsen. Tillsammans med medlemsorganisationer i Handikappförbunden siktar man också på att driva strategiskt viktiga fall till domstol.
– Vi kommer att fokusera på olika förvaltningsrättsliga mål där vi kan se att ett beslut kränker en tydlig princip enligt funktionsrättskonventionen.
Just nu finns en pågående process där projektet tillsammans med Autism- och aspergerförbundet och juristen Stellan Gärde prövar rätten att själv avgöra var och med vem man vill bo. Lagen som prövas är LSS men argumentationen tar även in konventionens artikel 19 och europakonventionen.
– Syftet med den delen av projektet är ju att försöka skapa en praxis där domstolarna tar hänsyn till normkonforma tolkningar i principfrågor av stor betydelse, alltså lagstiftningsområden där medlemsförbundens medlemmar har stora problem, säger Andrea Bondesson.
Ser du några risker med att utfallet av de här processerna kan göra att konventionens vikt devalveras?
– Den risken finns ju och speciellt om domstolen i ett sådant avgörande skulle välja att ta upp konventionen i sina domskäl och sedan avvisa den.
Hur hanterar man en sådan risk?
– Det är svårt att få det där att gå ihop. Med tanke på att vi behöver testa det på bred front så är det en risk vi måste ta. Även om det händer så får man inte bli allt för avskräckt. Prejudikat i Sverige är inte bindande på det viset, så då får man fortsätta arbeta för att förändra praxis.